El concepto de la integración como instrumento para el crecimiento fue una resultante de los estudios de la CEPAL sobre la problemática económica y el desarrollo de América Latina en el marco de una realidad internacional adversa que se caracterizaba por una dicotomía entre naciones avanzadas y países rezagados causada por una relación histórica centro/periferia que cimentó la teoría de Prebisch sobre el deterioro de los términos de intercambio a nivel mundial. A partir de 1955, con la creación del Comité de Comercio de la CEPAL, los análisis técnicos de la Secretaría de esta institución comenzaron a ser considerados sistemáticamente por los Gobiernos del área. En este marco, se identificaron factores estructurales nocivos y se tomó conciencia de que la industrialización era una condición «sine qua non» para el desarrollo y de que ella requería mercados más amplios que los nacionales. Por otro lado, fue patente la necesidad de expandir los tráficos mercantiles en el interior de la Zona, los cuales registraban niveles inferiores a los que deberían haber correspondido en virtud del carácter complementario de varias economías regionales y que se realizaban predominantemente en forma bilateral y con base en la utilización de monedas intransferibles. La existencia de grandes déficit de los balances de pago determinó, además, que la capacidad financiera para importar se convirtiese en una variable sumamente importante del desarrollo económico.
En este último contexto, los problemas atinentes al comercio y los pagos intrarregionales fueron objeto en ese Comité de un enfoque pragmático dirigido a remover los obstáculos que se oponían al aumento y a la diversificación de los intercambios en el área. A un Grupo de Trabajo de Bancos Centrales se le encomendó la tarea de proyectar el establecimiento gradual de un sistema multilateral de pagos, tarea en la que avanzó considerablemente. Fueron diseñados un convenio tipo para que los acuerdos de esa clase fueran compatibles entre sí y un Proyecto de Protocolo para el establecimiento de un Sistema Latinoamericano de Compensación Multilateral de Saldos Bilaterales, con el fin de superar la incomunicación entre las diferentes cuentas por pares de países. Por otro lado, un grupo de expertos tuvo a su cargo la definición de bases para la estructuración de un mercado regional, cometido que cumplió en dos instancias, con el objetivo, desde la óptica de la CEPAL, de crear un nuevo módulo para el intercambio latinoamericano adecuado a dos grandes exigencias: la industrialización -mediante el proseguimiento intenso de la sustitución de importaciones, pero ahora a nivel regional- y la atenuación de la vulnerabilidad externa de los países del área. Sin embargo, un condicionamiento sicológico acotó la metodología integracionista: el reconocimiento de las dificultades que afrontaría el propósito de elaborar -según expresiones de la CEPAL- una fórmula completa y de largo alcance en que bienes y servicios, hombres y capitales circulasen libremente, sin trabas de ninguna naturaleza, en un vasto mercado latinoamericano. La conciencia de que esta meta sólo podría ser alcanzada por etapas privilegió un enfoque más pragmático, una de cuyas características consistió en analizar las particularidades propias de subzonas en el ámbito regional -ya se había iniciado el movimiento integracionista en América Central- mediante la celebración de reuniones de consulta sobre política comercial entre los países de la Gran Colombia (Colombia, Ecuador, Panamá y Venezuela) por un lado, y entre los meridionales (Argentina, Brasil, Chile y Uruguay), por el otro. Etapa inicial. El objetivo del mercado libre El convenio constitutivo de la ALALC fue básicamente un tratado multilateral de comercio. Como tal fue considerado implícita ó explícitamente por los gobiernos que lo suscribieron. Aunque el preámbulo y uno de sus artículos reiteraron, a propuesta de Bolivia que finalmente no firmó el instrumento, el objetivo del mercado común, sus cláusulas compromisorias se limitaron a regular con precisión los procedimientos para las negociaciones encaminadas a la formación de la zona de libre comercio con base en ciertos principios (gradualidad, reciprocidad, multilateralidad, tratamientos preferenciales para los países de menor desarrollo económico relativo) y utilizando determinados instrumentos (programa de desgravación, acuerdos de complementación industrial, cláusula de la nación más favorecida) y normas especiales (salvaguardias y disposiciones sobre la agricultura). En cambio, el Tratado mostró un déficit significativo en lo concerniente a otros aspectos de fondo de la integración económica. Además de no incluir un acuerdo de pagos y créditos no legisló sobre el transporte de cargas, a pesar de su importancia para la actividad mercantil, la precariedad de la infraestructura física existente y la insuficiencia de medios de comunicación terrestres y marítimos regulares; no creó una institución financiera para apoyar el desarrollo equilibrado del proceso y facilitar el intercambio de mercancías; no contuvo normas para fomentar una industrialización participativa que beneficiase equitativamente a los países miembros; orilló los temas de la coordinación de las políticas macroeconómicas y la armonización de las sectoriales que eran indispensables para el buen funcionamiento del mercado ampliado; y como reflejo de una actitud generalizada de celosa custodia de las soberanías nacionales instauró una estructura institucional primaria basada únicamente en órganos intergubernamentales. Con la iniciación del programa de liberación previsto en el Tratado, la ALALC comenzó a transitar hacia una nueva y ambiciosa meta: conformar un mercado libre de aranceles y restricciones. De las primeras negociaciones (1961 y 1962) resultaron muy numerosas reducciones de gravámenes que sin perjuicio de concernir a bienes no producidos en el territorio respectivo o poco sensibles competitivamente para las actividades domésticas pusieron de relieve la disposición de los gobiernos a cumplir las obligaciones contraídas. Se consolidaron las corrientes de intercambio preexistentes y las listas nacionales incluyeron artículos manufacturados y semielaborados. Los montos de intercambio crecieron inmediatamente, aunque en forma desigual, favoreciendo a los países más desarrollados. Las opciones de exportación aumentaron y se diversificaron para todos los Estados miembros. La heterogeneidad de los mecanismos de comercio exterior (nomenclatura y estructura arancelarias, regímenes y prácticas aduaneras, métodos y registros estadísticos, etcétera) empezó a ser superada mediante una sistemática labor técnica de armonización instrumental. El primer gran problema de la ALALC se originó por la pronta percepción de los países intermedios y menores de que los efectos comerciales positivos beneficiaban asimétricamente a los Estados miembros en relación directa con sus respectivos grados de desarrollo, potencial económico y diversificación industrial. Se estimó que esta tendencia constituía un obstáculo mayor a la concreción del objetivo de un mercado libre que garantizase una razonable equidad en la distribución de las corrientes de comercio y las inversiones. A este recelo de círculos oficiales, políticos y empresariales de esas naciones, se sumaron fuertes prevenciones de los empresarios locales en todos los Estados miembros contra la competencia de mercancías zonales en sus cautivos mercados internos que derivaría de la implementación del programa de liberación. Las presiones de representantes de intereses creados sobre los gobiernos aumentaron a medida que se agotaban las posibilidades de negociar ventajas arancelarias sobre bienes no producidos en el país. En cierto modo a manera de pretexto se hizo hincapié en que las disimilitudes de los regímenes de comercio exterior, la gran disparidad de los gravámenes a la importación y los diferentes mecanismos y prácticas mercantiles impedían evaluar certeramente las expectativas de comercio y condicionaban en los hechos la vigencia real del principio de reciprocidad. Se arguyó, por lo tanto, que era necesario coordinar diversos aspectos de las políticas económicas y programar una integración más global, cuya finalidad principal no sería la formación de un gran mercado, sino más bien el logro de un crecimiento económico equilibrado del área, lo cual imponía coordinar políticas y planes de desarrollo y proceder a una creciente cesión de soberanías, aspecto este último que motivó resistencias de los nacionalismos vernáculos de los países mayores. La orientación revisionista adquirió fuerza en noviembre de 1963 al reconocerse que la diversidad de políticas económicas imponía limitaciones a la integración y al proceso de liberación comercial. Se señalaron al respecto la multiplicidad y heterogeneidad de gravámenes y restricciones, la asimetría de los márgenes de preferencia, la falta de reciprocidad, la distorsión de las condiciones de competencia entre las producciones zonales, la repercusión de los costos variables de los insumos extrazonales sobre la localización de inversiones y los problemas atinentes al origen de las mercancías. Para intentar corregir esta situación se acordó elaborar un programa de coordinación de políticas económicas, comerciales y de armonización de los instrumentos reguladores del comercio exterior. En una reunión de una Comisión Especial de delegados gubernamentales creada para esos efectos, realizada en setiembre de 1964, se destacó la importancia de este dualismo de la liberación comercial y la coordinación de las políticas económicas y se concluyó en que deberían llevarse a cabo acciones paralelas en ambos campos. Pero las reservas formuladas por los países ABRAMEX (Argentina, Brasil y México) a varios puntos referentes a desarrollos programáticos de la integración y a la distribución equitativa de beneficios contenidos en un acuerdo adoptado en la ocasión mostraron palmariamente la existencia de un radical desencuentro de posiciones entre aquéllos y las naciones intermedias y menores que determinó años más tarde la quiebra del sistema. En 1964, un prematuro estancamiento de las negociaciones para incluir productos en las Listas Nacionales, las dificultades para cumplir con el primer tramo de Lista Común y la virtual exigencia chilena de modificar las reglas concernientes a los acuerdos de complementación plantearon la primera gran crisis de la ALALC. De ella se salió aprobando una lista común condicionada a la posterior aceptación de un país (Uruguay) y exceptuando a los acuerdos de complementación de la vigencia automática de la cláusula de más favor. Paralelamente, la Conferencia de Bogotá reiteró el objetivo del desarrollo armónico y equitativo del proceso al aprobar un conjunto de directivas básicas de política económica y un programa de acción para llevarlas a la práctica. Esta decisión, calificada como resolución madre, pareció inclinar el fiel de la balanza hacia una visión desarrollista orientada hacia la creación de un mercado común y la integración plena de los Estados miembros. Concomitantemente, con el fin de fortalecer el apoyo político al proceso, se resolvió convocar para el año siguiente una reunión de Ministros de Relaciones Exteriores. La gran polémica En la Conferencia de 1964 se perfilaron con cierta nitidez dos tendencias que fueron denominadas en la jerga alalquiana como comercialista la una y desarrollista la otra. La corriente revisionista, contemplada en la Resolución 100, contó con el aporte de la tecnocracia regional. En la Conferencia de Bogotá, el representante de la CEPAL anunció que la Secretaría de esa Institución terminaría en breve un estudio comprensivo y profundo de la problemática del proceso integrador. Poco antes, el Dr. Prebisch, Secretario Ejecutivo de la CEPAL, y los Presidentes del BID y del CIAP habían acordado impulsar un nuevo proyecto de integración. La insatisfacción del gobierno chileno con el camino recorrido por la ALALC motivó que el 6 de enero de 1965 el Presidente Frei Montalva les enviara a los dirigentes regionales mencionados una carta en la que les sugirió presentar proposiciones para crear una institucionalidad eficaz que impulsara vigorosamente la formación del mercado común latinoamericano. La respuesta fue casi inmediata y tuvo fuerte tono reformista e innovador. El Documento de los Cuatro, como fue llamado, recomendó reformular la política comercial del sistema adoptando un mecanismo gradual y automático para la desgravación que eliminara gradualmente las restricciones no arancelarias; establecer una tarifa externa común; diseñar una política regional de inversiones activa, planificando el desarrollo de grandes industrias a escala zonal con base en la concertación de acuerdos sectoriales; ejecutar un programa de desarrollo de la producción y del intercambio agrícola; poner en marcha un régimen de pagos y créditos recíprocos; reforzar la asistencia técnica y financiera a los países de menor desarrollo económico relativo (PMDER) y darle preferente atención a éstos en los programas de inversiones regionales; y crear una sólida estructura institucional consistente en un Consejo de Ministros como órgano político superior, una Junta Ejecutiva comunitaria independiente y con facultades de proposición, un Parlamento Latinoamericano compuesto por representantes de los Poderes Legislativos, un instrumento de promoción de inversiones regionales y un mecanismo jurisdiccional de solución de controversias como paso previo a la creación de una corte de justicia. La presentación del Documento a los gobiernos ambientó una polémica que tuvo trascendencia pública. Los países ABRAMEX, en especial Argentina y Brasil, consideraron que las proposiciones en él contenidas no eran realistas y, por lo tanto, expresaron dudas acerca de su viabilidad y su eventual efecto positivo para la marcha de la ALALC. Grupos influyentes de nacionalistas argentinos reaccionaron negativamente, planteando el dilema de los tiempos entre la integración nacional y la integración regional. Pero, en los hechos, el movimiento renovador plantó raíces conceptuales que no sólo provocaron cambios en la ALALC, sino que gravitaron más tarde en la Declaración de Jefes de Estados Americanos (1967) en apoyo del mercado común latinoamericano y fueron referencia importante para la elaboración del acuerdo subregional andino. La primera reunión de Ministros de Relaciones Exteriores de la ALALC (noviembre de 1965) se inició bajo el signo de evaluaciones antagónicas sobre el balance de resultados del proceso, tema que el Presidente del Uruguay calificó en su alocución inaugural como polémico, ya que había provocado desde el juicio crítico hasta el aplauso exaltado. En esa ocasión, la orientación revisionista se manifestó frontalmente. El Canciller paraguayo señaló que era un error fundamental considerar el Tratado de Montevideo de 1960 como un simple tratado de comercio, como un mero programa de liberación, puesto que su espíritu era el de llevar a cabo un plan de desarrollo, de armonización e integración económica … y de nivelación entre economías desiguales. El de Chile, principal vocero de la tendencia reformista, sostuvo que era indispensable convenir cambios sustanciales de estructura y que el de integración debía ser un proceso promovido y provocado y no el producto de las fuerzas espontáneas del mercado y abogó, en concordancia con la propuesta de los Cuatro, por transformar la estructura institucional del sistema creando un mecanismo comunitario, por la instauración de una política de inversiones que complementara ineludiblemente la formación del mercado ampliado y por la coordinación de los programas nacionales de desarrollo como acciones encuadradas en una estrategia que asegurase el crecimiento armónico de la región y garantizase la reciprocidad. No obstante las reticencias de los países mayores, los Cancilleres atendieron finalmente en gran medida las aspiraciones de los reformistas. En el ámbito institucional resolvieron encomendarle a la Conferencia de las Partes Contratantes, órgano superior habilitado jurídicamente para la toma de decisiones, la creación formal del Consejo de Ministros y de sendas Comisiones Consultivas de Asuntos Laborales y Empresariales, así como de un grupo de estudio especial para relevar actividades industriales pasibles de ser desarrolladas en los países de mercado insuficiente, la redacción de un proyecto de protocolo para la solución de controversias y la constitución de Consejos de Política Agrícola y de Transporte y Comunicaciones, este último con el cometido principal de elaborar en el más breve plazo un proyecto de Convenio de Transporte Acuático, y le solicitaron al BID asignar fondos para el financiamiento de estudios de preinversión con proyección integradora. Recomendaron asimismo a los Parlamentos nacionales formar grupos o comisiones permanentes para la consideración de los asuntos de la ALALC. Pero la resolución quizás más trascendente fue la que dispuso la creación de un mecanismo comunitario temporal y de carácter experimental (seria reexaminado al cabo de dos años), una Comisión Técnica, integrada por cuatro personalidades independientes de los gobiernos y coordinada por el Secretario Ejecutivo. Con ella, se pretendió iniciar un cambio estructural decisivo para la conducción del proceso, no obstante lo cual, ante la imposibilidad de lograr el consenso necesario para nombrar a sus miembros en una reunión ministerial posterior se desistió de ponerla en funcionamiento. Los Ministros definieron también las bases de una política de transporte marítimo, fluvial y lacustre; reiteraron la importancia del principio de reciprocidad; reconocieron la necesidad de establecer un mecanismo automático para la reducción de gravámenes y restricciones al comercio intrazonal; se ocuparon del tránsito de personas; y se congratularon por la puesta en marcha del sistema multilateral de créditos y compensaciones convenido por los Bancos Centrales dos meses antes y que había superado una sensible carencia existente en la materia desde la firma del TM60. Los acuerdos de los Ministros fueron recogidos e implementados por la Conferencia de las Partes Contratantes celebrada poco después, ocasión en la que Bolivia y Venezuela anunciaron su propósito de adherir al TM60, y completados o perfeccionados en la Primera Reunión del Consejo de Ministros (diciembre de 1966). Sin embargo, a pesar de estos avances persistieron las dificultades para definir el nuevo mecanismo de desgravación programada, según fue denominado; se registró una abstención generalizada a incluir nuevos productos en las listas nacionales; comenzó a advertirse que la negociación del segundo tramo de la lista común enfrentaría grandes obstáculos a pesar de haberse convenido establecer normas especiales para el comercio agrícola más allá del período de transición con el fin de facilitar la inclusión en ella de productos de ese sector; y que los PMDER y los países intermedios continuaban insatisfechos con los resultados obtenidos, en virtud de lo cual comenzó a tomar fuerza la idea, ya enunciada ese año en la Declaración de Bogotá, de conformar un sistema subregional andino como solución alternativa a lo que se consideraba el fracaso del esquema vigente. Reunión presidencial hemisférica y profundización de la crisis La gravedad de los problemas de la ALALC fue en cierto modo temporalmente soslayada por la iniciativa, impulsada por el Presidente Johnson en 1967, de convocar una conferencia continental de Jefes de Estado para revitalizar la cooperación económica hemisférica, debilitada por el estancamiento del Programa de la Alianza para el Progreso (ALPRO). En la búsqueda de un nuevo cauce para el accionar conjunto, se privilegió en la agenda respectiva el tema de la integración regional, con el propósito de fortalecerla con el apoyo político y financiero de la potencia norteamericana. Y aunque después de laboriosos trabajos preparatorios, en el curso de los cuales fueron visibles los desencuentros de opinión entre los miembros de la ALALC, y entre éstos y los del MCCA, no pudo concretarse la contribución prevista. La Declaración presidencial (Punta del Este, abril de 1967) ratificó el objetivo de establecer a partir de 1970 un gran mercado común latinoamericano que debería estar sustancialmente en funcionamiento en un plazo no mayor de quince años, al que se llegaría mediante la aceleración de los dos procesos en marcha, (los de la ALALC y el MCCA) y que estaría abierto a la adhesión de los países del área no pertenecientes a alguno de ellos. En el caso de la ALALC, su conversión en un mercado común a más tardar en 1985 se lograría por medio de la adopción de un régimen de eliminación programada de gravámenes y restricciones y de la elaboración de una tarifa externa común, acompañadas paralelamente por la coordinación de políticas e instrumentos económicos y la aproximación de las legislaciones nacionales en la medida requerida por el proceso. Asimismo, Los Jefes de Estado propiciaron la celebración en la ALALC de acuerdos sectoriales de complementación industrial y la concertación de convenios subregionales de carácter transitorio. En síntesis, la Declaración de Jefes de Estado representó un espaldarazo político del más alto nivel al concepto de integración global y plena desarrollado en el Documento de los Cuatro. Aun así, no fue posible llevar a la práctica todas las decisiones presidenciales. Tres meses después, la segunda reunión del Consejo de Ministros (Asunción, 28 de agosto - 2 de setiembre) creó la Comisión Coordinadora ALALC-MCCA, ratificada en un acuerdo bipartito entre las dos instituciones, pero fracasó en la instrumentación de nuevos mecanismos para la liberación del comercio recíproco (regímenes de desgravación programada, consolidación de gravámenes y restricciones, desgravación de los productos, incluidos en la lista común y establecimiento de un margen de preferencia zonal); y en la planificación de los trabajos encaminados al establecimiento de un arancel externo común. Un proyecto intensamente discutido y negociado con enormes dificultades, que regulaba una amplia apertura de mercados a favor de los PMDER, no fue aceptado por Perú. La marcha hacia el mercado común dispuesta por los Jefes de Estado no pudo ser iniciada y los países miembros se quedaron enfrentados al drama de una lista común cuya elaboración les resultaba inviable. Por otro lado, se convinieron los principios a los que se ajustarían las normas de los acuerdos subregionales y se aprobaron las bases del proyectado por los países andinos, con lo cual comenzó un proceso de fragmentación interna que contribuyó a sellar el destino de la ALALC y que subsistió en el seno de la ALADI. Al fracasar reiterados esfuerzos para conformar una nómina de productos cuyo comercio intrazonal llegase al cincuenta por ciento exigido por el Tratado, lo cual requería incluir algunos bienes agrícolas extremadamente sensibles, como el trigo, así como también el petróleo y sus derivados, que estaban regulados por monopolios estatales, se optó por postergar toda decisión al respecto. Vista la imposibilidad de cumplir con ese compromiso básico, los Estados miembros se abocaron a una revisión del proceso que habría de desembocar en un cambio sustancial del programa de liberación del Tratado. En 1969, optaron por suscribir el Protocolo Modificatorio de Caracas, que extendió el período de transición hasta fines de 1980 y convalidó por igual plazo las disposiciones jurídicas vigentes en la Asociación, rebajó al 2,9 por ciento la reducción anual de gravámenes, pero autorizando disminuciones aún menores y exceptuando a los productos ya incluidos en la lista común hasta que se estableciesen nuevas normas para la misma. De ahí en adelante, el programa de liberación de la ALALC fue letra muerta. Los países miembros del Acuerdo de Cartagena, suscrito en la misma época, se dedicaron fundamentalmente a poner en vigor sus compromisos subregionales, la lista común pasó a la historia y las negociaciones comerciales se estancaron, a pesar de que, sin perjuicio de las diferencias en la escala de beneficios distributivos, los nueve países aumentaron sustancialmente sus exportaciones a la Zona durante los años sesenta. Una década de inercia La decisión de desembarazarse de metas inmediatas de liberación comercial fue acompañada por la reiteración del propósito de proseguir el proceso, pero ya con la mente puesta en una revisión completa del mismo en las negociaciones colectivas previstas en el Tratado, las cuales deberían realizarse al finalizar el período de transición y cuyo comienzo se fijó en el Protocolo de Caracas para el año 1974. Se aprobó también un ambicioso Plan de Acción para el decenio 1970-1980, cuya primera parte habría de cumplirse a fines de 1973, en el que se enumeraron los temas que serían objeto de estudio, es decir, todos aquellos con respecto a los cuales no se había podido lograr anteriormente acuerdo o cuya consideración había sido postergada hasta entonces. Pero el Comité Ejecutivo Permanente no avanzó en el examen de esa problemática ni utilizó los cerca de cincuenta trabajos técnicos preparados por la Secretaría. A partir de 1974 la Asociación se sumió en un prolongado letargo. Las negociaciones colectivas se realizaron en tres etapas durante el año 1974. En la primera reunión (julio) la Declaración de Buenos Aires reafirmó la voluntad de llevar a buen término el proceso de integración revisando en lo pertinente los mecanismos de la ALALC y se ratificaron los objetivos básicos de siempre: equidad de beneficios, desarrollo armónico y equilibrado, tratamientos diferenciales a favor de los PMDER (se agregó la condición de mediterraneidad para ventajas complementarias), la situación de los países de mercado insuficiente y la coordinación de políticas y armonización de instrumentos. Se cubrió así la problemática clásica de la Asociación, que por ser irresoluble había determinado la modificación del Tratado. Quizás los aspectos más destacables y novedosos de ese documento fueron el apoyo formal al acuerdo subregional andino, que disimuló divergencias profundas y reales entre el GRAN y los ABRAMEX y la apertura con relación a otros sistemas (Cuenca del Plata, MCCA, CARICOM). Por su parte, un repaso exhaustivo de los temas relativos al programa de liberación sólo condujo a una prolija enumeración de asuntos que habrían de ser estudiados y resueltos - según se convino- por un grupo especial al final de las negociaciones. La adopción de un mecanismo de desgravación para liberar los productos comprendidos en la primera lista común u otra forma alternativa; la eliminación de compromisos cuantitativos con respecto a ésta; y posibles convenios de cooperación económica entre pares o grupos de países -Uruguay estaba marcando pautas en este aspecto en negociaciones con Argentina y Brasil- fueron puntos significativos de la Agenda elaborada. La segunda reunión (Quito, mes de setiembre) trató materias relativas a la cooperación financiera, la armonización y coordinación de políticas y los aspectos institucionales de la integración. Hubo amplio consenso con respecto a la primera, motivado por el buen funcionamiento del sistema de pagos y créditos recíprocos y del Acuerdo de Santo Domingo para atender deficiencias transitorias de liquidez, así como por el interés que despertaba la posibilidad de crear un mercado latinoamericano de aceptaciones bancarias, lo que indujo a programar otras medidas de avance. En los demás campos, comercial, industrial, agropecuario, transporte e infraestructura, se acordó llevar a cabo acciones específicas que eran repetitivas o complementarias de las realizadas o que habían sido previstas en trabajos anteriores. El análisis de la estructura institucional, que fue derivado a otro grupo especial, demostró que persistían las diferencias de criterio con respecto a la creación de un órgano comunitario y, consecuentemente, a la forma de conducir el proceso integrador. En los meses siguientes, las negociaciones enfrentaron una etapa crítica. Las actividades de los dos grupos especiales no lograron consensos en temas claves. Los disentimientos existentes impusieron el criterio del paquete, o sea el reconocimiento de que las decisiones deberían ser adoptadas en forma simultánea y conjunta al final de los trabajos, en aplicación de la política del todo o nada. A la tercera reunión (Montevideo, diciembre) se presentaron más de treinta proyectos de resolución y similar número de papeles de trabajo. Por más que se pretendió continuar con las negociaciones más adelante, la conciencia del fracaso de las mismas se había generalizado. En los hechos, la ALALC había perdido su razón de ser. Un intento de singularizar los principales temas conflictivos de esas complejas negociaciones tendría que tener en cuenta los siguientes: - Imposibilidad de lograr acuerdos sobre nuevos métodos de liberación comercial (desgravación automática o mecanismo alternativo para liberar los productos incluidos en las listas nacionales con gravámenes residuales e incorporación de nuevas mercancías al programa). - Apertura amplia e irrevocable de mercados para los PMDER (GRAN a Paraguay y Uruguay, los demás a Bolivia y Ecuador). - Lista Común (eliminación de metas cuantitativas, método para la inclusión de nuevos productos, plazos y condiciones especiales para los PMDER). - Retiro de concesiones otorgadas en las listas nacionales de los países miembros del GRAN (aplicación del arancel externo común mínimo o del arancel externo de los acuerdos sectoriales de programación industrial y para los productos liberados a favor de Bolivia y Ecuador o reservados para la instalación de industrias subregionales en esos países) sujeto o no a compensación. - Divergencias conceptuales y de intereses entre los ABRAMEX y el GRAN. Para éste último, la implementación del Acuerdo de Cartagena era objetivo prioritario, sin perjuicio de mantener sus vínculos con la ALALC. - Negativa a aceptar la creación de una Comisión comunitaria como órgano técnico del sistema o desavenencias con respecto a sus características. Transcurridos unos años de parálisis casi total se impuso la idea de establecer un nuevo sistema de relación comercial y económica más flexible que el de la ALALC. En 1978, los trabajos se orientaron hacia una reforma sustancial de la misma, alentada por fuertes dudas acerca de la aptitud de su estructura para impulsar el proceso y por la convicción de que el programa de liberación y sus mecanismos auxiliares carecían de eficacia real. Se acordó, entonces, analizar nuevas fórmulas de integración económica, así como la posible reestructuración jurídica del sistema. Durante la consideración del tema se hizo caudal de que una ley decisiva de la integración económica era la densidad de homogeneidad entre los participantes y de que en América Latina se había planteado un conflicto entre el propósito de aplicar un modelo de características ortodoxas y la realidad de una región cuyos países exhibían diversas heterogeneidades. Correspondía, por lo tanto, imaginar un orden institucional que, por su naturaleza, consultara los problemas específicos derivados de esta situación. En cuanto al programa de liberación, aunque se adoptasen otras modalidades, mientras se tratasen de esquemas únicos igualitarios y con cláusulas de extensión multilateral, no funcionaría (tesis del Representante argentino). Los cambios hacia la creación de otra organización y hacia un nuevo bilatleraLlismo quedaron así abiertos. Con respecto a este último punto, ya el Uruguay había obtenido en 1975 autorización para conceder ventajas no extensivas a la Argentina y al Brasil que lo habilitaron a negociar acuerdos particulares con esto países, sus dos más grandes socios comerciales de la región.