Artículos de Opinión

 

 

   Comercio Sur – Sur e Inclusión

 

En la región el proceso de liberalización comercial está prácticamente terminado, a la fecha existen 59 acuerdos preferenciales entre los países miembros de ALADI, de los cuales 49 se encuentran inscritos bajo el TM80. No consideramos para estos efectos al resto de América Latina, en donde existen fuera de la membresía ALADI multitud de acuerdos.

A la fecha, en virtud de dichos acuerdos, el 82% del comercio está liberado (2017). Vale decir, si bien aún resta completar algunas relaciones no cubiertas como las ya emblemáticas entre Brasil y México o Argentina y México, entre otras, el trabajo se encuentra prácticamente hecho.

El reto es salir de la bilateralización que implica este “spaghetti bowl” regional, en ALADI estamos impulsando junto con CEPAL, INTAL y SIECA un estudio técnico dirigido a presentar los alcances de un Acuerdo Económico Comercial Integral Latinoamericano o AECIL que nos permita salir de ese bilateralismo y ahora sí hablar en serio de cuestiones como acumulación de origen y encadenamientos productivos. La única forma de que se generen cadenas de valor en la región es si los acuerdos permiten que los insumos circulen libremente, pero ese es otro cuento sobre el que no profundizaremos en esta oportunidad.

Ahora bien, algo que se resalta siempre del mercado intrarregional latinoamericano es que con relación a nuestro comercio con el mundo presenta siempre un mayor componente de calidad en el comercio, con los consiguientes aumentos que eso trae en cuanto al empleo y remuneraciones. El comercio sur – sur tiene per se un sesgo inclusivo.

Excluyendo México, si miramos la composición de las exportaciones de la ALADI según destino, vemos que las exportaciones de manufacturas a la región corresponden a un 53% del total, mientras que las exportaciones de manufacturas al resto del mundo representaron únicamente un 16% del total.

 

 

Fuente: Elaborado por la Secretaría General de la ALADI con base en información suministrada por los países miembros.

 

De igual modo, si medimos la intensidad tecnológica de las exportaciones de ALADI según destino, encontramos que entre otras muchas variables, la composición de intensidad “medio alta” sube del 3% con el mundo, al 22% si se mira a la región. La composición de productos primarios en cambio cae del 45% al 21%. Son datos de la realidad que hay que tomar en cuenta al momento de tomar decisiones sobre política comercial en los ámbitos nacional e internacional. (Elaboración ALADI sobre la base de la clasificación OCDE).

 

 

Fuente: Elaborado por la Secretaría General de la ALADI con base en información suministrada por los países miembros.

 

Si bien nos quejamos, con razón, de las restricciones entre nosotros, esta diferencia guarda relación con lo que realmente demanda el mundo desarrollado de nosotros, a lo que se suma la bonanza en los precios de las materias primas, pero también guarda relación con los estándares que nos imponen los mercados extrarregionales.

Tampoco debemos dejar de considerar que el mundo desarrollado nos impone estándares y requisitos que muchas veces nos dejan por fuera de los mercados internacionales, lo que incluye la problemática en auge de los “private standards”, por eso se dice siempre que el mercado latinoamericano es un “laboratorio de aprendizaje” para agregar valor a nuestra oferta exportable.

De hecho, utilizando el indicador EXPY (Hausmann) podemos ver que del periodo 2000 – 2016 la canasta de bienes exportados por ALADI a la región correspondería a la que exportaría un país que tiene un ingreso per cápita de 18,520, mientras que la canasta exportada al resto del mundo corresponde a los bienes que exporta un país que tiene un ingreso per cápita de 17,097 dólares anuales, vale decir, casi 1500 dólares menos de ingreso per cápita.

 

 

Fuente: Elaborado por la Secretaría General de la ALADI con base en información suministrada por los países miembros.

 

 

 

No obstante lo anterior, no todas son buenas noticias: si bien dijimos que el proceso de liberalización está prácticamente terminado y el comercio intrarregional tiene un componente mayor de valor agregado que el comercio de la región con el mundo, no todas las noticias son buenas, y eso tiene que ver con el aprovechamiento de los acuerdos.

Sin perder de vista el fenómeno de reprimarización, la tentación de lo fácil, de vender al mundo la materia prima cuando los precios internacionales son altos, con el consecuentemente desplazamiento en el potencial de exportar valor, quisimos ver qué pasa con el aprovechamiento de los acuerdos en la región, y también comentar algo acerca de lo que hay que hacer.

Para empezar, encontramos que el promedio de aprovechamiento de las preferencias contenidas en los acuerdos de ALADI es muy bajo, ascendiendo únicamente a un 10% en promedio, siendo el país que más las aprovecha Brasil, con el 37,1%.

Al otro extremo se encuentran Cuba y Venezuela con apenas algo más de medio punto porcentual.

 

 

Fuente: Elaborado por la Secretaría General de la ALADI con base en información suministrada por los países miembros.

 

 

No contentos con eso, quisimos determinar qué pasa con el aprovechamiento de los acuerdos en los sectores en donde sí hay oferta exportable, en donde nos dimos con la ingrata sorpresa de que la situación no mejora demasiado, pues el promedio de utilización de los acuerdos, aún tomando como referencia únicamente aquellas partidas en donde los países cuentan con oferta exportable, se situó en un aún muy pobre 27,3%, en donde nuevamente Brasil aparece como el principal usuario, con el 58%, mientras que al otro extremo Cuba con 6,1% y Venezuela con 9,5% fracasan rotundamente en utilizar los mercados regionales.

 

 

Fuente: Elaborado por la Secretaría General de la ALADI con base en información suministrada por los países miembros.

 

 

Queda claro, en todo caso, en que con la mera apertura comercial no alcanza, los acuerdos comerciales y la integración son unas entre varias herramientas de las que disponen los Estados para insertarse de manera eficiente en los mercados internacionales, ni para lograr que los beneficios de la liberalización comercial se traduzcan en mejoras efectivas en términos de desarrollo e inclusión.

Ya en 2013 la CEPAL advertía, en un documento llamado “Comercio Internacional y desarrollo inclusivo”1/ , que “el aporte del comercio internacional al desarrollo inclusivo no es automático y depende mucho de la calidad de las políticas público – privadas que lo orienten y complementen”, para lo cual hacía una serie de recomendaciones de política que mantienen su plena vigencia.

Los retos actualmente va por otro lado, y están muy vinculados a cuestiones de agenda interna, como la prospectiva, la generación de competitividad, la capacitación, el clima de negocios y el entorno legal, etc., si bien en todos ellos cabe también una acción coordinada de los organismos de integración, particularmente en temas como el transporte, infraestructura y logística.

En el CADE 2017, un foro empresarial bastante importante, el pasado 30 de noviembre el Ministro de Transportes del Perú daba cuenta de que las empresas peruanas perdían US 3800 millones de dólares al año en sobrecostos logísticos. Eso es un disparate, y es algo común a muchas regiones de América Latina.

Ese tema es también un factor de inclusión. Si bien algo antiguo, existe un estudio del BID, del año 2013, titulado “Muy Lejos para Exportar: Los costos internos de transporte y las disparidades en las exportaciones regionales en América Latina y el Caribe”2/

que demostraba que la distribución desigual de la infraestructura de transporte parecía tener un papel importante en la concentración regional (nivel local) de las exportaciones, siendo que los rendimientos en términos de exportación de reducciones en los costos de transporte interno son particularmente importantes en las regiones de menor desarrollo exportador/económico.

El estudio homologaba los costos del transporte al nivel del costo más bajo en cada país y encontraba resultados sorprendentes en término de volúmenes y también de número de productos exportados. A manera de ejemplo, para el caso de Chile una convergencia generalizada de los costos internos de transporte al nivel de los de Santiago produciría ahorros de hasta de un 80% en los costos de transporte de las áreas más apartadas y menos orientadas a las exportaciones, asociados a incrementos de hasta un 40% en las ventas externas.

Básicamente, si estás muy lejos y los costos son altos, no exportas, por más preferencias y facilitación aduanera que puedas haber generado en los mercados de destino, y punto.

El Perú ha hecho algunas cosas interesantes, en sintonía con lo que debe hacer un país en una etapa post – liberalización. Cabe recordar que al 2016, el 90.7% de las exportaciones peruanas se encontraba bajo acuerdos preferenciales.

En consecuencia, ha puesto mucho el foco en la promoción del comercio, a través de la apertura de Oficinas Comerciales en el Exterior, en mercados seleccionados bajo criterios técnicos en función de su potencial, siendo además que dichas oficinas dependen directamente del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, lo que les permite estar en sintonía directa con el órgano rector en materia de comercio exterior.

De igual manera, se creó una Dirección General dentro de dicho Ministerio, encargada de velar por una actuación coordinada y coherente de dichas oficinas comerciales, a la par que fue creada una Dirección General de Desarrollo de Políticas de Comercio Exterior, la cual coordina con los respectivos Gobiernos Regionales estrategias exportadoras específicas para cada una de las regiones peruanas.

De hecho, el MINCETUR ha desarrollado un Plan Regional Exportador – PERX que está dirigido a identificar brechas de competitividad exportadora por cada región y plantea acciones específicas que permitirán el cierre de dichas brechas regionales. Estas iniciativas tienen un impacto directo en materia de inclusión. En el Perú las regiones que menos exportan y participan de los beneficios de la liberalización comercial suelen ser aquellas en las cuales existe una mayor cantidad de personas viviendo debajo de la línea de pobreza.

Todas estas oficinas tienen una actuación coordinada entre sí, lo que garantiza que las acciones que se desarrollan tanto a nivel local, nacional como internacional, sea desarrollada con la mayor eficiencia posible.

Volviendo al plano regional, la actuación de los organismos internacionales no debe ser muy distinta. Para usar el ejemplo que tengo a la mano, la ALADI, ha concentrado buena parte de sus esfuerzos en mejorar el aprovechamiento de los Acuerdos vía la facilitación y la promoción del comercio, entre los que cabe destacar la realización desde el año 2014, la macrorrueda de negocios EXPO-ALADI, que acaba de tener en octubre de este año en Santa Cruz Bolivia su cuarta edición con gran éxito. Este tipo de eventos facilita el encuentro de entre ofertantes y demandantes de la región.

Pero no nos quedamos en la mera organización de la rueda de negocios, ni en la identificación, vía estudios, de las potencialidades de expansión del comercio intrarregional, también nos concentramos en tareas de capacitación a pequeños empresarios de la región, para prepararlos para dar con éxito el salto hacia la internacionalización.

Eso así que con FAO la ALADI realizó 2 talleres de capacitación a PYMES agrícolas, algunas de las cuales fueron seleccionadas para participar de las ediciones 2015 y 2016 de las ruedas de negocios de EXPO-ALADI (4 en Torreón y 17 en Santa Cruz), y los planes son los de ampliar y masificar este tipo de programas.

Algo que siempre se observa en este tipo de eventos es que muchas veces el exportador no sabe incluso que existe la preferencia, mientras que el comprador desconoce igualmente la existencia de proveedurías en la región.

Por el lado de la facilitación del comercio la ALADI impulsa la certificación de origen digital, que de hecho ya tiene a Argentina, Brasil, Chile y Uruguay operando en fase de producción, y cuyos estándares y desarrollos vienen ya siendo utilizados en mayor o menor medida por todos los países miembros.

Ello se suma a las iniciativas regionales sobre interoperabilidad de ventanillas únicas de comercio exterior, a los trabajos para lograr el reconocimiento mutuo de operadores económicos autorizados, en ejercicios todos complementarios entre sí (de hecho el COD de ALADI es el componente origen de algunas de las ventanillas únicas de la región).

No obstante lo anterior, la disminución en el uso de los aranceles como instrumento de protección o de asignación de recursos, ha ido de la mano con un aumento exponencial en el uso de medidas de corte no arancelario para proteger o regular el acceso a los mercados.

En ese sentido, resulta vital contar con información detallada en torno a dichas medidas, y los organismos de integración juegan un papel importante en ese sentido:

La ALADI ha desarrollado y perfeccionado una base de datos de “Normas Reguladoras de Comercio Exterior”. Esta base permite consultar a nivel de ítem arancelario vigente regulaciones en materia de medidas sanitarias y fitosanitarias, obstáculos técnicos al comercio, impuestos, procedimientos pre-embarque, medidas de defensa comercial, medidas financieras, entre otras.

En la actualidad es notorio el avance en cuanto al alcance y sistematización logrados en el proceso de recolección, clasificación y análisis de las medidas no arancelarias a nivel regional, contando con datos para todos los países miembros así como para cinco países centroamericanos (Nicaragua, Costa Rica, El Salvador, Honduras y Guatemala).

La ALADI constituye fuente de información para diversos organismos internacionales (UNCTAD, OMC, ITC, CEPAL), sector gubernamental y sector privado, al tiempo que elabora estudios y desarrolla estudios y capacitaciones vinculadas a esta temática.

Este ejercicio se realiza en cooperación con la UNCTAD, y constituye un ejemplo patente de cooperación interinstitucional que ha potenciado las capacidades técnicas de ambas instituciones.

De otro lado, y dentro de esta misma lógica propia de una etapa post – liberalización, existen en la región experiencias exitosas de cooperación regulatoria, como aquella gestada en el marco del Consejo Empresarial de la Alianza del Pacífico – CEAP, para el sector cosméticos, estando ya encaminados a replicar dicha experiencia dentro de los trabajos desarrollados en el marco del Acuerdo Regional No. 8 de la ALADI sobre obstáculos técnicos al comercio, para lo cual su presidencia ha convocado ya a los países miembros de ALADI a presentar propuestas de sectores susceptibles de integrar un ejercicio regional de cooperación regulatoria.

En resumidas cuentas, el comercio bajo los acuerdos sur – sur, al menos en América Latina, tiene per se un componente inclusivo, habida cuenta de sus características estructurales.

Sin perjuicio de ello, la región se encuentra, pese a algunas tareas inconclusas, transitando ya por una etapa post liberalización, en la que la búsqueda de la apertura ha dejado ser el norte, y en donde vemos ya que el foco de las políticas públicas, tanto a nivel nacional como en el plano internacional, se orienta decididamente a atacar cuestiones más vinculadas lograr un mejor aprovechamiento de los acuerdos y a la mejora de determinantes estructurales de nuestra inserción competitiva en los mercados internacionales, así como a lograr que estos beneficios se distribuyan de manera equitativa en nuestras poblaciones.

Podrán gustarnos, o no, los mecanismos que hemos generado para gestionar la integración en la región, y tampoco debe olvidarse la persistencia de ciertas prácticas proteccionistas en la región, vinculadas a incumplimientos reiterados y sistemáticos a los compromisos asumidos, pero lo cierto es que dichas características estructurales, vinculadas a un comercio con mayor valor agregado, nos deberían llamar fuertemente la atención en cuanto a la necesidad de mantener la integración latinoamericana en un lugar preponderante dentro de nuestras prioridades de política pública.

1/CEPAL. 2013. “Comercio internacional y desarrollo inclusivo. Construyendo sinergias”.

2/Sitio del BID. En: BID

 

Cesar Llona Silva

Subsecretario del Espacio de Libre Comercio